感悟地方立法能力建設的“四痛”

——關于設區(qū)的市地方立法能力建設現狀的調查與思考

隨著地方立法不斷向縱深發(fā)展，愈發(fā)觸及矛盾焦點，愈發(fā)彰顯社會張力，同樣，能力建設問題也日益凸顯。調研感到，地方立法能力建設是關鍵和支撐，加強地方立法能力建設勢在必行。

一、觀念上的落后、眼光上的短視是地方立法能力建設的核心之痛

地方立法就是立理念、立思路、立規(guī)矩，思想觀念的開放程度決定著地方立法質量的高低。從當前情況看，設區(qū)的市立法理念不夠創(chuàng)新，觀念比較保守的問題還不同程度存在。一是從法理上準確理解地方立法還不夠。說到底就是沒有搞清楚“為什么立法、為誰立法”“地方立法權從何來、行使地方立法權為了誰”“怎么立良法”等基本問題，也沒有認識到地方立法是黨治理國家的有力武器和有效手段，更沒有認識到地方立法具有政治性、創(chuàng)造性、系統(tǒng)性的突出特點，進而認為地方立法是業(yè)務機關的事，甚至把地方立法當口號來喊，當一般性工作來對待，缺乏主動性和創(chuàng)造性。二是站在全面依法治國戰(zhàn)略的高度科學把握地方立法還不夠。全面依法治國戰(zhàn)略落實到設區(qū)的市，一方面是落實國家層面的法律法規(guī)，另一方面因地制宜出臺符合實際的地方性法規(guī)。而有的設區(qū)的市還沒有充分認識到地方立法是落實全面依法治國戰(zhàn)略的末端補充，其實地方立法就是通過立法形式對一些國家層面法律法規(guī)不好管、人民群眾卻十分關注關切的焦點問題進行法制規(guī)范。相反，不僅沒有科學行使地方立法權，反而把地方立法當任務、當累贅，立法熱情不高。三是用創(chuàng)新思維面對地方立法的新發(fā)展還不夠。有的難以沖破慣性思維和傳統(tǒng)觀念的束縛，錯誤地認為地方立法是給自己戴套子、下籠子，跳不出以言代法、以文代法的怪圈，甚至把立法條件不具備當借口、當推辭。有的覺得地方立法程序繁瑣，不如會議紀要、規(guī)范性文件簡單直接，執(zhí)行效果有時也不如會議紀要和規(guī)范性文件。四是用科學的政績觀對待地方立法還不夠。有的缺乏長線思維，沒有功在當代、利在千秋的擔當，過于重視適用主義、短期效應，對積蓄文化底蘊、積攢發(fā)展底氣的地方立法不夠重視。有的重數量輕質量，重立法的上篇文章而輕執(zhí)法的下篇文章，滿足于立了幾部地方性法規(guī)，并沒有看這些地方性法規(guī)是否在經濟社會發(fā)展的重要部位上用力用藥，是否產生良好的社會效應。

二、政治思維、宏觀思維、辯證思維能力不足是地方立法能力建設的關鍵之痛

地方立法是政治活、技術活、良心活。地方立法又是系統(tǒng)工程，需要良好的政治思維、宏觀思維和辯證思維。換句話說就是“善謀”的問題。但從立法實踐看，就事論事的多，就立法抓立法的多，從多角度、全方位思考和謀劃地方立法還不夠，跳不出地域限制，放不開手腳。一是全局觀念樹得不牢。有的設區(qū)的市習慣于站在局部看全局，以縱向發(fā)展取代橫向比較，自我感覺良好，并沒有放在全國地方立法工作這個大局中來拷問和檢視。有的過分強調地方特色而忽視解決本地區(qū)主要矛盾和焦點問題，一味地求特色、求創(chuàng)新，立了一些中看不中用的地方性法規(guī)。二是科學統(tǒng)籌的工作不夠有效。從規(guī)劃設計上看，并沒有拿出地方立法路線圖，從整體上統(tǒng)籌把握立什么、先立什么。從立法實踐上看，往往是什么方便立什么、什么簡單立什么，甚至出現碰到困難繞道走的現象。從立法項目確定上看，當前征集立法項目的方法單一、渠道有限，大多是采取媒體公開征集、向人民政府及職能部門發(fā)函等辦法，征集立法項目的效果不夠好。導致這些問題的根本原因就是對實情調研不深、把握不夠，沒有切實把握影響和制約經濟社會發(fā)展的瓶頸和關鍵，沒有真正掌握人民群眾普遍關注關切的焦點問題。三是用顯微鏡和放大鏡的方法解決地方立法現實問題的能力還有所欠缺。面對具體立法項目，有的設區(qū)的市沒有用顯微鏡的方法查找問題，從細微處入手查問題；用放大鏡的方法搞好宏觀分析和布局謀篇等工作。有的就事論事，找不準問題根源，導致地方立法沒有針對性。有的陷入事務主義困境，缺乏跳起來看一看的勇氣與智慧，導致地方立法沒有操作性和地方特色。

三、實踐層面的眼高手低、動手能力差是地方立法能力建設的現實之痛

地方立法需要一支專業(yè)的立法人才隊伍，需要良好的法律素養(yǎng)，需要良好的動手能力。從大部分設區(qū)的市立法人才隊伍建設情況看，無論是專業(yè)化人才隊伍配備，還是受訓情況，均離高標準開展地方立法工作的要求還有一定差距。特別是從近年來完成的地方立法工作情況看，眼高手低、動手能力差的問題還不同程度地存在。一是自主學習、全面學習不夠。通常是著眼滿足完成立法任務而被動學習研究上位法、相關科學知識和制度規(guī)定，學習的深度和廣度不夠，對地方立法理論發(fā)展前沿感知慢半拍，對法理運用做不到融會貫通，對天文地理、科技人文、傳統(tǒng)文化等方面的涉獵不夠廣泛，離地方立法明白人的要求差距甚遠。二是走馬觀花式、蜻蜓點水式調研。有的立法調研趕進度、圖形式，有時一天調研一個縣，甚至一天調研幾個縣，講究走到看到轉到，不講究真正掌握問題。有的習慣于聽匯報、看現場，并沒有沉到一線聽群眾呼聲，撲下身子解剖問題，始終抓不住問題根本。有的立法調研想當然，坐在辦公室設想、羅列問題，并沒有從人民群眾反映的問題中歸納梳理問題。三是缺乏迎難而上、精益求精的毅力和韌性。有的設區(qū)的市把握上位法要求與突出地方特色的“分界線”不夠科學有效，緊一點成了原文照抄，松一點又突破上位法規(guī)定。有的結合實際創(chuàng)設法規(guī)條文的能力有限，把學習借鑒搞成照搬照抄，大搞拿來主義。有的受現實條件影響，一些矛盾焦點的法規(guī)條文設置上不敢也不愿動真格。四是創(chuàng)造性落實地方立法制度機制上還有差距。有的設區(qū)的市對論證會、聽證會等手段的研究運用不夠深入具體，論證會、聽證會演變成征求意見的座談會。

四、制度機制上的不配套是地方立法能力建設的制肘之痛

建立健全地方立法機制是現實所需，也是提高地方立法質量的必要條件。當前，還有一些制度機制急需建立健全和逐步完善。一是立法協調機制還不夠科學。有的設區(qū)的雖然建立了全面依法治市立法協調小組，但配套的制度機制還沒有建立。在具體的立法項目起草審議過程中，還存在起草的責任單位和業(yè)務機關“唱獨角戲”的現象，相關職能部門和單位沒有靠上去謀立法的主動性。二是立法咨詢機制還不夠科學。雖然大部分設區(qū)的市建立了地方立法咨詢專家?guī)?，也出臺了地方立法咨詢專家管理辦法，但立法咨詢活動開展相對有限，僅僅是擺設，沒有發(fā)揮應有的作用。三是委托起草機制還不夠科學。從調研情況看，設區(qū)的市采取委托起草的形式開展地方立法工作還是比較普遍的，但存在委托費用不統(tǒng)一、資質要求不明確等問題，特別是委托經費標準不統(tǒng)一，監(jiān)管不夠有力，容易引發(fā)矛盾和問題。四是吸引和留住人才的制度機制還不夠科學。從人才隊伍構成情況看，高學歷、懂專業(yè)的法律人才嚴重不夠。目前，大部分設區(qū)的市還沒有出臺保障性制度機制，吸引、留住和培養(yǎng)人才的工作還有較大差距。五是專家論證機制還不夠科學。地方立法業(yè)務機關對這一機制研究不深入，也沒有建立行之有效的專家論證制度，導致論證效果不好，流于形式。另外，專家論證經費缺乏政策依據和開支標準，存在違紀風險。

古人講：“凡大耕者，必細作于田”。管立法就要抓立法，干立法就要精立法。設區(qū)的市必須把立法能力建設擺在第一位，常思常講常學常實踐，不斷提高地方立法的精細化水平。

（一）狠抓學習研究，形成愛學習、善學習的風尚。作為地方立法工作者，要重視學習的過程，更要重視學習后的思考，在學習中思考，在思考中研究，在研究中工作。要在學習上位法中把握地方立法的核心要義，做到不偏離方向。要在研究實情中學習突出地方特色，不搞人云亦云。要在學習科學知識中開拓視野，跳出就事論事的誤區(qū)。要在學習先進經驗中提升能力，杜絕閉門造車的現象。

（二）突出實踐錘煉，以任務牽引整體能力提升。要堅持問題導向開展立法調研，抓好網上調研、文獻調研和實地調研三個環(huán)節(jié)，在立法調研中提高發(fā)現問題和解決問題的能力。要嚴格落實地方立法工作要求，以精益求精的態(tài)度和作風進行立法，精雕細刻，打造精品。要廣泛開展問題研討和攻關，對關鍵條款進行深入研究，做到能具體的盡量具體、能明確的盡量明確，重在管用，不搞“大而化之”。

（三）強化人才支撐，打造過硬的地方立法人才隊伍。要堅持把加強立法隊伍建設作為重中之重，逐步提高立法人才的準入標準，加大人才引進力度。要盤活現有立法人才，加大培訓學習的力度，每年組織送學培訓。要下功夫激發(fā)內在活力，在晉升、獎勵方面給予傾斜。要加大理論研究的力度，每年組織理論研討活動，讓立法人才在干事中學習，在學習中研究，實現螺旋式提升。

（四）加強制度建設，保障地方立法能力再上新臺階。要建立健全立法工作績效考核制度，把立法項目確定、立法調研、文本起草、法規(guī)執(zhí)行等納入政府績效考核內容。要建立健全立法咨詢專家相關制度，在集中智慧上下功夫，重點規(guī)范咨詢方式、咨詢時機、咨詢內容和咨詢經費等內容。要建立健全地方立法協調制度，統(tǒng)籌確定立法項目、把握立法進程、調處矛盾困難。要建立法規(guī)執(zhí)行的檢查機制，采取定期與隨機、座談與走訪、明查與暗訪相結合的辦法，大力開展執(zhí)法檢查和立法后評估，不斷推動法規(guī)的落實。