國(guó)土資規(guī)〔2018〕1號(hào)

各省、自治區(qū)、直轄市及副省級(jí)城市國(guó)土資源主管部門(mén)，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)國(guó)土資源局，中央軍委后勤保障部軍事設(shè)施建設(shè)局，國(guó)家海洋局、國(guó)家測(cè)繪地理信息局，中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局及部其他直屬單位，各派駐地方的國(guó)家土地督察局，部機(jī)關(guān)各司局：

為貫徹落實(shí)黨的十九大精神,按照2018年中央1號(hào)文件和《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見(jiàn)》（中發(fā)〔2017〕4號(hào)，以下簡(jiǎn)稱中央4號(hào)文件）部署要求，加快構(gòu)建數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”耕地保護(hù)新格局，建立健全永久基本農(nóng)田“劃、建、管、補(bǔ)、護(hù)”長(zhǎng)效機(jī)制，全面落實(shí)特殊保護(hù)制度，現(xiàn)就有關(guān)事項(xiàng)通知如下：

一、總體要求

（一）重大意義。耕地是我國(guó)最為寶貴的資源，永久基本農(nóng)田是耕地的精華，完成永久基本農(nóng)田控制線劃定功在當(dāng)前、利及長(zhǎng)遠(yuǎn)。全面實(shí)行永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)，是確保國(guó)家糧食安全，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的有力保障，是深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要前提，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的必然要求，是貫徹落實(shí)新發(fā)展理念的應(yīng)有之義、應(yīng)有之舉、應(yīng)盡之責(zé)，對(duì)全面建成小康社會(huì)、建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)具有重大意義。

（二）指導(dǎo)思想。全面貫徹落實(shí)黨的十九大精神，以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹(shù)立和貫徹落實(shí)新發(fā)展理念，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，以守住永久基本農(nóng)田控制線為目標(biāo)，以建立健全“劃、建、管、補(bǔ)、護(hù)”長(zhǎng)效機(jī)制為重點(diǎn)，鞏固劃定成果，完善保護(hù)措施，提高監(jiān)管水平，逐步構(gòu)建形成保護(hù)有力、建設(shè)有效、管理有序的永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)格局，筑牢實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的土地資源基礎(chǔ)。

（三）基本原則。堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先。永久基本農(nóng)田的保護(hù)和管理適用法律中關(guān)于基本農(nóng)田保護(hù)和管理的規(guī)定。牢固樹(shù)立山水林田湖草是一個(gè)生命共同體理念，實(shí)現(xiàn)永久基本農(nóng)田保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、鄉(xiāng)村振興、生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)相統(tǒng)籌。堅(jiān)持從嚴(yán)管控。強(qiáng)化用途管制，加強(qiáng)永久基本農(nóng)田對(duì)各類建設(shè)布局的約束和引導(dǎo)，建立健全占用和補(bǔ)劃永久基本農(nóng)田踏勘論證制度，嚴(yán)格控制非農(nóng)建設(shè)占用永久基本農(nóng)田。堅(jiān)持補(bǔ)建結(jié)合。落實(shí)質(zhì)量興農(nóng)戰(zhàn)略，加強(qiáng)農(nóng)村土地綜合整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，建立和建設(shè)永久基本農(nóng)田整備區(qū)，保障永久基本農(nóng)田綜合生產(chǎn)能力。堅(jiān)持權(quán)責(zé)一致。充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，強(qiáng)化永久基本農(nóng)田保護(hù)主體責(zé)任，健全管控性、建設(shè)性和激勵(lì)性保護(hù)機(jī)制，完善監(jiān)管考核制度，實(shí)現(xiàn)永久基本農(nóng)田保護(hù)權(quán)責(zé)統(tǒng)一。

二、鞏固永久基本農(nóng)田劃定成果

（四）守住永久基本農(nóng)田控制線。已經(jīng)劃定的永久基本農(nóng)田特別是城市周邊永久基本農(nóng)田不得隨意占用和調(diào)整。重大建設(shè)項(xiàng)目、生態(tài)建設(shè)、災(zāi)毀等經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)占用或依法認(rèn)定減少永久基本農(nóng)田的，按照中央4號(hào)文件要求，在原縣域范圍內(nèi)補(bǔ)劃永久基本農(nóng)田。堅(jiān)持“保護(hù)優(yōu)先、布局優(yōu)化、優(yōu)進(jìn)劣出、提升質(zhì)量”的工作原則，堅(jiān)持“制定方案、調(diào)查摸底、核實(shí)舉證、論證審核、復(fù)核質(zhì)檢”的工作程序，按照永久基本農(nóng)田劃定有關(guān)要求，補(bǔ)劃數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)挠谰没巨r(nóng)田。

（五）統(tǒng)籌永久基本農(nóng)田保護(hù)與各類規(guī)劃銜接。協(xié)同推進(jìn)生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界三條控制線劃定工作。按照中央4號(hào)文件要求，將永久基本農(nóng)田控制線劃定成果作為土地利用總體規(guī)劃的規(guī)定內(nèi)容，在規(guī)劃批準(zhǔn)前先行核定并上圖入庫(kù)、落地到戶。各地區(qū)各有關(guān)部門(mén)在編制城鄉(xiāng)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)建設(shè)等相關(guān)規(guī)劃，推進(jìn)多規(guī)合一過(guò)程中，在劃定生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界工作中，要與已劃定的永久基本農(nóng)田控制線充分銜接，原則上不得突破永久基本農(nóng)田邊界。位于國(guó)家自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)內(nèi)的永久基本農(nóng)田，經(jīng)論證確定可逐步退出，按照永久基本農(nóng)田劃定規(guī)定原則上在該縣域內(nèi)補(bǔ)劃。

三、加強(qiáng)永久基本農(nóng)田建設(shè)

（六）開(kāi)展永久基本農(nóng)田整備區(qū)建設(shè)。永久基本農(nóng)田整備區(qū)是指具有良好農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施，具備調(diào)整補(bǔ)充為永久基本農(nóng)田條件的耕地集中分布區(qū)域。各省（區(qū)、市）國(guó)土資源主管部門(mén)要在劃定永久基本農(nóng)田控制線基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，組織開(kāi)展零星分散耕地的整合歸并、提質(zhì)改造等工作，整治后形成的集中連片、質(zhì)量提升的耕地，經(jīng)驗(yàn)收評(píng)估合格后，劃入永久基本農(nóng)田整備區(qū)。建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的，優(yōu)先納入永久基本農(nóng)田整備區(qū)，用于補(bǔ)充占用或減少的永久基本農(nóng)田。各縣（市、區(qū)）永久基本農(nóng)田整備區(qū)規(guī)模原則上不低于永久基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)任務(wù)的1%，具體比例由當(dāng)?shù)貒?guó)土資源主管部門(mén)確定。

（七）加強(qiáng)永久基本農(nóng)田質(zhì)量建設(shè)。根據(jù)全國(guó)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)總體規(guī)劃和全國(guó)土地整治規(guī)劃安排，整合各類涉農(nóng)資金，吸引社會(huì)資本投入，優(yōu)先在永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)和整備區(qū)開(kāi)展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，推動(dòng)土地整治工程技術(shù)創(chuàng)新和應(yīng)用，逐步將已劃定的永久基本農(nóng)田全部建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，有效穩(wěn)定永久基本農(nóng)田規(guī)模布局，提升耕地質(zhì)量，改善生態(tài)環(huán)境。全面推行建設(shè)占用永久基本農(nóng)田耕作層土壤剝離再利用，剝離的表土優(yōu)先用于新增耕地、劣質(zhì)地或永久基本農(nóng)田整備區(qū)的土壤改良，拓寬永久基本農(nóng)田建設(shè)性保護(hù)途徑。

四、強(qiáng)化永久基本農(nóng)田管理

（八）從嚴(yán)管控非農(nóng)建設(shè)占用永久基本農(nóng)田。永久基本農(nóng)田一經(jīng)劃定，任何單位和個(gè)人不得擅自占用或者擅自改變用途，不得多預(yù)留一定比例永久基本農(nóng)田為建設(shè)占用留有空間，嚴(yán)禁通過(guò)擅自調(diào)整縣鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃規(guī)避占用永久基本農(nóng)田的審批，嚴(yán)禁未經(jīng)審批違法違規(guī)占用。按有關(guān)要求，重大建設(shè)項(xiàng)目選址確實(shí)難以避讓永久基本農(nóng)田的，在可行性研究階段，省級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)負(fù)責(zé)組織對(duì)占用的必要性、合理性和補(bǔ)劃方案的可行性進(jìn)行論證，報(bào)國(guó)土資源部進(jìn)行用地預(yù)審；農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收依法依規(guī)報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。

（九）堅(jiān)決防止永久基本農(nóng)田“非農(nóng)化”。永久基本農(nóng)田必須堅(jiān)持農(nóng)地農(nóng)用，禁止任何單位和個(gè)人在永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)建窯、建房、建墳、挖沙、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物或者進(jìn)行其他破壞永久基本農(nóng)田的活動(dòng)；禁止任何單位和個(gè)人破壞永久基本農(nóng)田耕作層；禁止任何單位和個(gè)人閑置、荒蕪永久基本農(nóng)田；禁止以設(shè)施農(nóng)用地為名違規(guī)占用永久基本農(nóng)田建設(shè)休閑旅游、倉(cāng)儲(chǔ)廠房等設(shè)施；對(duì)利用永久基本農(nóng)田進(jìn)行農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的要合理引導(dǎo)，不得對(duì)耕作層造成破壞。臨時(shí)用地和設(shè)施農(nóng)用地原則上不得占用永久基本農(nóng)田，重大建設(shè)項(xiàng)目施工和地質(zhì)勘查臨時(shí)用地選址確實(shí)難以避讓永久基本農(nóng)田的，直接服務(wù)于規(guī)?；Z食生產(chǎn)的糧食晾曬、糧食烘干、糧食和農(nóng)資臨時(shí)存放、大型農(nóng)機(jī)具臨時(shí)存放等用地確實(shí)無(wú)法避讓永久基本農(nóng)田的，在不破壞永久基本農(nóng)田耕作層、不修建永久性建（構(gòu)）筑物的前提下，經(jīng)省級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)組織論證確需占用且土地復(fù)墾方案符合有關(guān)規(guī)定后，可在規(guī)定時(shí)間內(nèi)臨時(shí)占用永久基本農(nóng)田，原則上不超過(guò)兩年，到期后必須及時(shí)復(fù)墾并恢復(fù)原狀。

五、量質(zhì)并重做好永久基本農(nóng)田補(bǔ)劃

（十）明確永久基本農(nóng)田補(bǔ)劃要求。重大建設(shè)項(xiàng)目、生態(tài)建設(shè)、災(zāi)毀等占用或減少永久基本農(nóng)田的，按照“數(shù)量不減、質(zhì)量不降、布局穩(wěn)定”的要求開(kāi)展補(bǔ)劃，按照法定程序和要求相應(yīng)修改土地利用總體規(guī)劃。補(bǔ)劃的永久基本農(nóng)田必須是坡度小于25度的耕地，原則上與現(xiàn)有永久基本農(nóng)田集中連片，補(bǔ)劃數(shù)量、質(zhì)量與占用或減少的永久基本農(nóng)田相當(dāng)。占用或減少城市周邊永久基本農(nóng)田的，原則上在城市周邊范圍內(nèi)補(bǔ)劃，經(jīng)實(shí)地踏勘論證確實(shí)難以在城市周邊補(bǔ)劃的，按照空間由近及遠(yuǎn)、質(zhì)量由高到低的要求進(jìn)行補(bǔ)劃。?。▍^(qū)、市）國(guó)土資源主管部門(mén)要及時(shí)組織做好永久基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任落實(shí)、標(biāo)志更新和表冊(cè)完善等工作。

（十一）做好永久基本農(nóng)田補(bǔ)劃論證。占用或減少永久基本農(nóng)田的，地方國(guó)土資源主管部門(mén)根據(jù)《基本農(nóng)田劃定技術(shù)規(guī)程》（TD/T 1032-2011），組織做好永久基本農(nóng)田補(bǔ)劃工作，省級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)組織實(shí)地踏勘論證并出具論證意見(jiàn)。踏勘論證應(yīng)對(duì)建設(shè)占用、生態(tài)建設(shè)或?yàn)?zāi)毀等占用或減少的永久基本農(nóng)田和擬補(bǔ)劃耕地的基本情況進(jìn)行實(shí)地勘察，核實(shí)空間位置、數(shù)量、質(zhì)量、地類等信息，建設(shè)占用的，要對(duì)選址選線方案比選和節(jié)約集約用地等情況提出意見(jiàn)。省級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)對(duì)占用和補(bǔ)劃永久基本農(nóng)田的真實(shí)性和準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)。永久基本農(nóng)田補(bǔ)劃實(shí)地踏勘、論證和說(shuō)明等要點(diǎn)詳見(jiàn)附件。

六、健全永久基本農(nóng)田保護(hù)機(jī)制

（十二）強(qiáng)化永久基本農(nóng)田保護(hù)考核機(jī)制。按照《省級(jí)政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核辦法》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕2號(hào)）要求，落實(shí)地方各級(jí)政府保護(hù)耕地的主體責(zé)任，永久基本農(nóng)田保護(hù)情況作為省級(jí)政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核、糧食安全省長(zhǎng)責(zé)任制考核、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的重要內(nèi)容。永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)落實(shí)情況與安排年度土地利用計(jì)劃、土地整治工作專項(xiàng)資金相掛鉤。對(duì)永久基本農(nóng)田全天候監(jiān)測(cè)、保護(hù)情況考核中發(fā)現(xiàn)突出問(wèn)題的，及時(shí)公開(kāi)通報(bào)，要求限期整改，整改期間暫停所在省份相關(guān)市、縣農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收申請(qǐng)受理與審查。

（十三）完善永久基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。省級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)要會(huì)同相關(guān)部門(mén)，認(rèn)真總結(jié)地方經(jīng)驗(yàn)，積極推進(jìn)中央和地方各類涉農(nóng)資金整合，按照“誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)受益”的原則，探索實(shí)行耕地保護(hù)激勵(lì)性補(bǔ)償和跨區(qū)域資源性補(bǔ)償。鼓勵(lì)有條件的地區(qū)建立耕地保護(hù)基金，與整合有關(guān)涉農(nóng)補(bǔ)貼政策、完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制相銜接，與生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制相聯(lián)動(dòng)，對(duì)承擔(dān)永久基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶給予獎(jiǎng)補(bǔ)。

（十四）構(gòu)建永久基本農(nóng)田動(dòng)態(tài)監(jiān)管機(jī)制。永久基本農(nóng)田劃定成果作為土地利用總體規(guī)劃的重要內(nèi)容，納入國(guó)土資源遙感監(jiān)測(cè)“一張圖”和綜合監(jiān)管平臺(tái)，作為土地審批、衛(wèi)片執(zhí)法、土地督察的重要依據(jù)。建立永久基本農(nóng)田監(jiān)測(cè)監(jiān)管系統(tǒng)，完善永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫(kù)更新機(jī)制，省級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)負(fù)責(zé)組織將本地區(qū)永久基本農(nóng)田保護(hù)信息變化情況，通過(guò)監(jiān)測(cè)監(jiān)管系統(tǒng)匯交到部，并對(duì)接建設(shè)用地審批系統(tǒng)，及時(shí)更新批準(zhǔn)的永久基本農(nóng)田占用、補(bǔ)劃信息。結(jié)合土地督察、全天候遙感監(jiān)測(cè)、土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查等，對(duì)永久基本農(nóng)田數(shù)量和質(zhì)量變化情況進(jìn)行全程跟蹤，實(shí)現(xiàn)永久基本農(nóng)田全面動(dòng)態(tài)管理。

七、保障措施

（十五）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。劃好守住永久基本農(nóng)田是地方各級(jí)政府的法定責(zé)任。各省（區(qū)、市）國(guó)土資源主管部門(mén)要根據(jù)通知要求，結(jié)合實(shí)際情況，制定具體實(shí)施辦法。各級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)要在地方政府領(lǐng)導(dǎo)下，增強(qiáng)大局意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，層層落實(shí)保護(hù)責(zé)任目標(biāo)，全面貫徹執(zhí)行永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)政策，做到任務(wù)明確、責(zé)任落實(shí)、措施有力、獎(jiǎng)懲并舉，不斷開(kāi)創(chuàng)永久基本農(nóng)田保護(hù)新局面。

（十六）加強(qiáng)督促檢查。縣級(jí)以上國(guó)土資源主管部門(mén)要強(qiáng)化土地執(zhí)法監(jiān)察，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、制止和嚴(yán)肅查處違法亂占耕地特別是永久基本農(nóng)田的行為，對(duì)違法違規(guī)占用永久基本農(nóng)田建窯、建房、建墳、挖砂、采石、取土、堆放固體廢棄物或者從事其他活動(dòng)破壞永久基本農(nóng)田，毀壞種植條件的，要及時(shí)責(zé)令限期改正或治理，恢復(fù)原種植條件，并按有關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行處罰，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；對(duì)破壞或擅自改變永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)標(biāo)志的，要及時(shí)責(zé)令限期恢復(fù)原狀。各派駐地方的國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)對(duì)永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)落實(shí)情況的監(jiān)督檢查，對(duì)督察發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)問(wèn)題，及時(shí)向地方政府提出整改意見(jiàn)，并督促問(wèn)題整改。對(duì)整改不力的，按規(guī)定追究相關(guān)責(zé)任人責(zé)任。

（十七）加強(qiáng)總結(jié)宣傳。各省（區(qū)、市）國(guó)土資源主管部門(mén)要認(rèn)真總結(jié)推廣基層永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)的成功經(jīng)驗(yàn)和做法，強(qiáng)化輿論宣傳和社會(huì)監(jiān)督，主動(dòng)加強(qiáng)永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)政策解讀，及時(shí)回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，引導(dǎo)全社會(huì)樹(shù)立保護(hù)永久基本農(nóng)田的意識(shí)，營(yíng)造自覺(jué)主動(dòng)保護(hù)永久基本農(nóng)田的良好氛圍。

本文件自下發(fā)之日起執(zhí)行，有效期5年。